政策文件及解读专栏

下列审计项目应当作为每年的必选审计项目：
    ——法律法规规定每年应当审计的项目。根据审计法相关规定，审计机关每年对本级政府预算执行和决算草案、重点部门单位预算执行情况和决算进行审计。
    ——本级审计委员会和政府行政首长要求审计的项目。根据工作需要，本级审计委员会和政府行政首长每年会交办审计机关一些重要事项，审计机关应当列入年度项目计划，按时完成。
    ——上级审计机关安排的审计项目。对上级审计机关安排的审计项目，下级审计机关应当列入年度审计项目计划，按时完成。

编制年度审计项目计划应当遵循以下步骤：
    ——调查审计需求，初步选择审计项目。审计机关通过了解、掌握、研究经济和社会发展形势，采取适当方式听取各级审计委员会成员单位、人大、政协、政府有关部门、组织部门、特约审计员、有关专家学者或社会公众的意见，收集对审计工作的需求，初选审计项目。
    ——对初选审计项目的审计目标、审计范围、审计重点和其他重要事项进行可行性研究。重点调查研究下列内容：与确定和实施审计项目相关的法律法规和政策；管理体制、组织结构、主要业务及其开展情况；财政收支、财务收支状况及结果；相关的信息系统及其电子数据情况；管理和监督机构的监督检查情况及结果；以前年度审计情况等。
    ——对初选审计项目进行评估，确定备选审计项目及其优先顺序。评估内容主要有：项目重要程度，评估在国家经济和社会发展中的重要性、政府行政首长和相关领导机关及公众关注程度、资金和资产规模等；项目风险水平，评估项目规模、管理和控制状况等；审计预期效果；审计频率和覆盖面；项目对审计资源的要求。
    ——综合审计机关可用审计资源，确定审计项目，编制年度审计项目计划。审计机关根据项目评估结果，审定年度审计项目计划草案，报经本级审计委员会批准并向上一级审计机关报告。

——审计系统内部的层级监督。上级审计机关通过对下级审计机关的质量检查、被审计单位申请复议或提出的申诉、媒体的报道和公众的举报等渠道，对下级审计机关的审计业务依法进行监督，发现下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。
    ——审计系统的外部监督。主要有：一是各级党委、人大、政府通过定期组织开展审计法律法规执行情况检查、对审计机关主要领导干部开展经济责任审计，督促审计机关切实加强党风廉政建设、严格依法审计、依法查处问题、依法向社会公告审计结果；二是聘请民主党派和无党派人士担任特约审计员，对审计工作方针、政策提出意见和建议；三是有关职能部门的监督，包括司法机关通过审理审计行政诉讼案件实施的监督，有关部门通过调查处理审计移送事项实施的监督等；四是被审计单位的监督，包括被审计单位通过对审计报告征求意见稿提出异议、对审计决定不服依法采取救济措施或提出申诉等方式实施的监督；五是社会公众的监督，包括通过群众举报、媒体批评性报道、查阅审计结果公告等实施的监督。

审计机关应当在审计决定中告知被审计单位救济的途径和期限，根据审计对象和审计内容的不同，救济途径和期限也不相同，主要包括以下两种：
    ——对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
    ——对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内向本级人民政府或上一级审计机关依法申请行政复议，或者自审计决定送达之日起6个月内向作出审计决定的审计机关所在地基层人民法院或中级人民法院提起行政诉讼。

——违反国家规定的财政收支、财务收支行为应承担的法律责任。一是对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，区别情况采取责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理等处理措施。二是对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，区别情况采取前述违反财政收支行为规定的处理措施，并可以依法给予处罚。三是对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，审计机关可提出给予处分的建议。四是对被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
    ——拒不配合审计工作应承担的法律责任。一是被审计单位拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。二是被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料，或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产，审计机关可提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是报复陷害审计人员的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

——向本级审计委员会报告制度。审计署应当每年向中央审计委员会报告年度中央预算执行和其他财政支出情况和其他重大事项。地方成立审计委员会的，地方各级审计机关也应当每年向本级审计委员会报告年度本级预算执行和其他财政支出情况和其他重大事项。
    ——审计工作报告制度。国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。
    ——审计结果报告制度。审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行、决算草案和其他财政收支情况，规划的实施情况，以及有关经济活动，进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况、决算草案和其他财政收支情况，规划的实施情况，以及有关经济活动，进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。
    ——专题报告、审计信息和综合报告制度。审计机关对于在审计中发现的违纪违法问题线索，与国家财政财务收支有关政策及其执行中存在的重大问题、关系国家经济安全和信息安全的重大问题以及影响人民群众经济利益等重大事项，可以采用专题报告、审计信息等方式向本级人民政府和上一级审计机关报告。审计机关统一组织审计项目的，可以根据需要汇总审计情况和结果，形成审计综合报告，向本级政府和上一级审计机关报送。
    ——审计移送制度。对审计或者专项审计调查发现的依法需要移送其他有关主管机关或者单位纠正、处理处罚或者追究有关人员责任的事项，或者发现被审计单位所执行的上级主管部门有关财政财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，审计机关应当在审计报告的基础上，出具审计移送处理书，移送有关部门处理。审计机关要跟踪审计移送事项的查处结果，适时向社会公告。
    ——审计结果公告和通报制度。审计机关应当向社会公布审计结果，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和依照其他法律、法规可以不予公布的除外。审计机关还可以向有关部门通报审计结果。

——征求被审计单位意见。审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见。被审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十个工作日内，将其书面意见送交审计组。审计组应当针对被审计单位提出的书面意见，进一步核实情况，对审计组的审计报告作必要修改，连同被审计单位的书面意见、审计组对采纳情况的书面说明一并报送审计机关。
    ——审计机关业务部门复核。审计机关业务部门应当对下列事项进行复核，并提出书面复核意见：审计目标是否实现；审计实施方案确定的审计事项是否完成；审计发现的重要问题是否在审计报告中反映；事实是否清楚、数据是否正确；审计证据是否适当、充分；审计评价、定性、处理处罚和移送处理意见是否恰当，适用法律法规和标准是否适当；被审计单位、被调查单位、被审计人员或者有关责任人员提出的合理意见是否采纳；需要复核的其他事项。审计机关业务部门应当将复核修改后的审计报告、审计决定书等审计项目材料连同书面复核意见，报送审理部门审理。
    ——审计机关审理部门审理。审理部门以审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程及结果，主要审理下列内容：审计实施方案确定的审计事项是否完成；审计发现的重要问题是否在审计报告中反映；主要事实是否清楚、相关证据是否适当、充分；适用法律法规和标准是否适当；评价、定性、处理处罚意见是否恰当；审计程序是否符合规定。审理部门将审理后的审计报告、审计决定书连同审理意见书报送审计机关负责人。
    ——经审计机关审计业务会议审定后，由审计机关负责人签发。审计报告原则上应当由审计机关审计业务会议审定；特殊情况下，经审计机关主要负责人授权，可以由审计机关其他负责人审定。

——要求提供资料权。审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定，及时、准确、完整提供财务、会计资料以及与其履行职责有关的业务、管理等资料，包括管理、储存、处理和应用的电子数据和有关文档。
    ——检查权。审计机关有权检查被审计单位的财务、会计资料以及与其履行职责有关的业务、管理等资料，有权检查被审计单位的资产和信息系统，被审计单位不得拒绝。审计机关进行审计时，有权向与审计事项有关的单位和个人进行调查，取得有关证明材料。
    ——采取行政强制措施权。审计机关对正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上审计机关（含省级以上审计机关的派出机构）负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。被审计单位正在或者可能转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和违反国家规定取得的资产，审计机关可以采取封存措施。
    ——提请协助权。审计机关履行审计监督职责需要协助的，有关机关和单位应当依法予以协助。
    ——移送处理权。一是有关单位或个人涉嫌犯罪需要追究刑事责任的线索，移送相关司法机关查处；二是没有涉嫌经济犯罪，但违反党纪政纪规定需要追究有关人员责任的线索，移送纪检监察机关或相关干部管理部门查处；三是应由主管部门或各级政府进行处理的其他问题，移送有关部门或政府进行处理。
    ——处理处罚权。审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为，有权依法予以处理处罚。
    ——通报或公布审计结果权。审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
    ——建议权。就审计发现的有关问题，审计机关有权向被审计单位以及有关部门反映并建议采取相应措施。

1921年到1949年是中国新民主主义革命时期。这一时期的每个阶段，审计制度设立的具体形式和审计内容有所差异，但审计监督均发挥着重要作用。
中国共产党成立、大革命及土地革命战争时期（1921-1931）。这一时期的审计工作主要服务于工人运动。如1923年安源路矿工人俱乐部成立的经济委员会审查部是中国共产党成立后最早领导设立的审计监督机构。再如1925年中国共产党领导成立了省港罢工委员会下设立审计局，是共产党领导下成立的最早以“审计”命名的机构，按照《审计局组织法》审计省港罢工委员会以下各机关所有经常费用。
    全民族抗日战争时期（1931-1945）。这一时期审计机构分别隶属于中央财政人民委员部、人民委员会、中央执行委员会、边区党委、政府和财政部门等。1932年，中央人民委员会第22次常务会通过的《财政部暂行组织纲要》规定在中央财政人民委员部设审计处。1933年，中央人民委员会决定成立审计委员会，独立于财政部门，专司审计职能，审计委员会主任由阮啸仙同志担任。1939年边区参议会通过的《陕甘宁边区政府组织条例》第十七条中规定了审计处的八项职权，如审核全边区行政机关之公有物事项、审核公产估价变卖事项、审核公营事业之收支事项等。陕甘宁边区的审计机关，一般拥有部分直接处理权，如更正权、批准核销权、检举反映权、奖励权。通过审计机关发现的违法贪污嫌疑，可以移送法院查办。全国解放战争时期（1945-1949）。这一时期陕甘宁边区的审计机构，经历过四个阶段的变化，曾经分别隶属于财政部门、边区政府行政委员会、中共中央西北局。其中1948年成立的西北审计委员会还在各边区和联防军设立审计分委员会，审计分委员会之下设审理审计分处，实行初审、复审、决审的三级负责制。职责权限包括审定概算和核销决算、规定供给标准、批审和核销各单位一切临时收支预算等。

从出现国家审计萌芽的西周时期开始，近三千年的古代审计时期，审计制度不断探索、丰富并日趋成熟。其中上计审计制度、御史监察审计制度和比部审计制度是比较典型的三种古代审计制度。
    上计审计制度。上计是指地方官本人或由其派遣的官吏向君主或上级有关官员报告任期内辖区内人户、田地、赋税、财物等方面的增减变动及相关情况。春秋战国、秦汉时期，上计审计制度成为统治者了解地方政治、经济、财政和社会状况的重要途径，也是考核官吏、整饬吏治的重要手段。
    御史监察审计制度。御史监察审计制度是指监察和审计职责合一，由同一机构和职官负责。如秦汉的御史大夫负责监察审计百官，唐代的监察御史分察巡按十道，其中第二、第三的籍账、赋役、仓库减耗等职能都属于审计，明清时期，都察院十三道监察御史（清代为十五道）与六科给事中被合称为“科道官”，也是监审合一的机构，既有纠察百官的职能，也有巡查仓库、巡查漕粮、巡查盐务等审计职能。
    比部审计制度。唐代比部隶属于尚书省刑部，其职责是对中央各部门、地方、军镇等所有的收入、支出及物资等进行审计，是中国古代少有的专职、独立、常设又隶属于司法部门的审计机构。《唐律》中规定了勾检官（审计人员）的职责，《比部格》《比部式》和《勾账式》都是专门的审计法规，具体规定了被审计单位和审计机构、审计人员必须遵守的工作程式。
    在古代审计史上，还探索过其他审计制度，如宋代在财政（物资）管理部门三司之下设置审计机构三部勾院、都磨勘司、马步军专勾司等，履行勾稽中央和地方账籍的审计职能。南宋建炎元年，为避高宗赵构讳，将诸军诸司专勾司改名为诸军诸司审计司，也称审计院，这也是我国审计史上第一次以“审计”命名的专职审计机构。此外，还有两汉时期丞相司直监督制度、元代检校和照磨官审计制度等。整体来看，绝大多数朝代都采取了多种审计制度相结合的监督方式，如秦汉时期上计制度和御史监察审计制度并行，唐宋时期“比部专审，御史兼审，三司内审”等。各类审计制度协调配合，在维护政治、经济社会发展秩序中发挥了极其重要的作用。

1949年中华人民共和国成立之初，延续革命根据地和解放区审计工作的做法，中央和地方政府的财政部门内部普遍设有审计机构，配有审计人员，履行审计监督职责，在恢复国民经济中起到了积极作用。我国实行高度集中的计划经济体制后，没有设立独立的审计监督机构，审计监督职能由财政部门的监察机构和业务管理机构，结合财政管理分别行使。但在“文化大革命”期间，国家财政经济工作遭到严重干扰和破坏，结合财政管理开展的审计工作也无法有效运转。党的十一届三中全会后，随着改革开放的全面推进，建立独立、统一的社会主义审计监督制度提上日程。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，正式确立在我国实行审计监督制度，开启了中国审计的新篇章。

根据《审计法》《审计法实施条例》《国务院关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，审计机关的主要职责是：
    （一）对党和国家重大政策措施的贯彻落实情况进行审计；
    （二）对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计;
    （三）对中央银行的财务收支进行审计；
    （四）对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支进行审计；
    （五）对国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）的财务收支进行审计；
    （六）对政府投资和以政府投资为主的工程项目，以及其他关系国家利益和公共利益的公共工程项目进行审计；
    （七）对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支进行审计；
    （八）对接受国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计；
    （九）对地方各级党委和政府、纪检监察机关、审判机关、检察机关、中央和地方各级党政工作部门、事业组织、人民团体等单位的主要负责人，以及国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）的主要负责人，在任职期间履行经济责任的情况进行审计；
    （十）对地方各级党委和政府主要负责人，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作的部门（单位）主要负责人，在任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的情况进行审计；
    （十一）指导和监督依法属于审计机关审计监督对象的内部审计工作；
    （十二）核查社会审计机构对依法属于审计监督对象的单位出具的相关审计报告。

2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上发表重要讲话，明确指出审计是党和国家监督体系的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化、健全党和国家监督体系的高度，对加强审计工作、完善审计制度、改革审计管理体制等作出了重大部署。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确提出要更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。党的十九大报告将改革审计管理体制作为“健全党和国家监督体系”的重要内容。
    审计机关成立30多年来，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。特别是党的十八大以来，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。
    进入新时代，审计机关要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

党的十九届三中全会提出，要完善坚持党的全面领导的制度，建立健全党对重大工作的领导体制机制，加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措，目的是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平担任中央审计委员会主任。
    中央审计委员会的主要职责是，研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等。中央审计委员会办公室设在审计署。2018年5月23日，中央审计委员会第一次会议召开，会议审议通过《中央审计委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》等文件。

按照不同的标准和角度，国家审计可划分为多种类型。例如，按审计实施地点分类，可以分为现场审计、送达审计等；按审计目标分类，可以分为财务报表审计、合规性审计和绩效审计等。
    审计实践中，国家审计业务类型主要包括政策落实跟踪审计、财政审计、金融审计、企业审计、政府投资项目审计、民生审计、资源环境审计、经济责任审计和涉外审计等。