政策文件及解读专栏

1921年到1949年是中国新民主主义革命时期。这一时期的每个阶段，审计制度设立的具体形式和审计内容有所差异，但审计监督均发挥着重要作用。
中国共产党成立、大革命及土地革命战争时期（1921-1931）。这一时期的审计工作主要服务于工人运动。如1923年安源路矿工人俱乐部成立的经济委员会审查部是中国共产党成立后最早领导设立的审计监督机构。再如1925年中国共产党领导成立了省港罢工委员会下设立审计局，是共产党领导下成立的最早以“审计”命名的机构，按照《审计局组织法》审计省港罢工委员会以下各机关所有经常费用。
    全民族抗日战争时期（1931-1945）。这一时期审计机构分别隶属于中央财政人民委员部、人民委员会、中央执行委员会、边区党委、政府和财政部门等。1932年，中央人民委员会第22次常务会通过的《财政部暂行组织纲要》规定在中央财政人民委员部设审计处。1933年，中央人民委员会决定成立审计委员会，独立于财政部门，专司审计职能，审计委员会主任由阮啸仙同志担任。1939年边区参议会通过的《陕甘宁边区政府组织条例》第十七条中规定了审计处的八项职权，如审核全边区行政机关之公有物事项、审核公产估价变卖事项、审核公营事业之收支事项等。陕甘宁边区的审计机关，一般拥有部分直接处理权，如更正权、批准核销权、检举反映权、奖励权。通过审计机关发现的违法贪污嫌疑，可以移送法院查办。全国解放战争时期（1945-1949）。这一时期陕甘宁边区的审计机构，经历过四个阶段的变化，曾经分别隶属于财政部门、边区政府行政委员会、中共中央西北局。其中1948年成立的西北审计委员会还在各边区和联防军设立审计分委员会，审计分委员会之下设审理审计分处，实行初审、复审、决审的三级负责制。职责权限包括审定概算和核销决算、规定供给标准、批审和核销各单位一切临时收支预算等。

从出现国家审计萌芽的西周时期开始，近三千年的古代审计时期，审计制度不断探索、丰富并日趋成熟。其中上计审计制度、御史监察审计制度和比部审计制度是比较典型的三种古代审计制度。
    上计审计制度。上计是指地方官本人或由其派遣的官吏向君主或上级有关官员报告任期内辖区内人户、田地、赋税、财物等方面的增减变动及相关情况。春秋战国、秦汉时期，上计审计制度成为统治者了解地方政治、经济、财政和社会状况的重要途径，也是考核官吏、整饬吏治的重要手段。
    御史监察审计制度。御史监察审计制度是指监察和审计职责合一，由同一机构和职官负责。如秦汉的御史大夫负责监察审计百官，唐代的监察御史分察巡按十道，其中第二、第三的籍账、赋役、仓库减耗等职能都属于审计，明清时期，都察院十三道监察御史（清代为十五道）与六科给事中被合称为“科道官”，也是监审合一的机构，既有纠察百官的职能，也有巡查仓库、巡查漕粮、巡查盐务等审计职能。
    比部审计制度。唐代比部隶属于尚书省刑部，其职责是对中央各部门、地方、军镇等所有的收入、支出及物资等进行审计，是中国古代少有的专职、独立、常设又隶属于司法部门的审计机构。《唐律》中规定了勾检官（审计人员）的职责，《比部格》《比部式》和《勾账式》都是专门的审计法规，具体规定了被审计单位和审计机构、审计人员必须遵守的工作程式。
    在古代审计史上，还探索过其他审计制度，如宋代在财政（物资）管理部门三司之下设置审计机构三部勾院、都磨勘司、马步军专勾司等，履行勾稽中央和地方账籍的审计职能。南宋建炎元年，为避高宗赵构讳，将诸军诸司专勾司改名为诸军诸司审计司，也称审计院，这也是我国审计史上第一次以“审计”命名的专职审计机构。此外，还有两汉时期丞相司直监督制度、元代检校和照磨官审计制度等。整体来看，绝大多数朝代都采取了多种审计制度相结合的监督方式，如秦汉时期上计制度和御史监察审计制度并行，唐宋时期“比部专审，御史兼审，三司内审”等。各类审计制度协调配合，在维护政治、经济社会发展秩序中发挥了极其重要的作用。

1949年中华人民共和国成立之初，延续革命根据地和解放区审计工作的做法，中央和地方政府的财政部门内部普遍设有审计机构，配有审计人员，履行审计监督职责，在恢复国民经济中起到了积极作用。我国实行高度集中的计划经济体制后，没有设立独立的审计监督机构，审计监督职能由财政部门的监察机构和业务管理机构，结合财政管理分别行使。但在“文化大革命”期间，国家财政经济工作遭到严重干扰和破坏，结合财政管理开展的审计工作也无法有效运转。党的十一届三中全会后，随着改革开放的全面推进，建立独立、统一的社会主义审计监督制度提上日程。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，正式确立在我国实行审计监督制度，开启了中国审计的新篇章。

根据《审计法》《审计法实施条例》《国务院关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，审计机关的主要职责是：
    （一）对党和国家重大政策措施的贯彻落实情况进行审计；
    （二）对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计;
    （三）对中央银行的财务收支进行审计；
    （四）对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支进行审计；
    （五）对国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）的财务收支进行审计；
    （六）对政府投资和以政府投资为主的工程项目，以及其他关系国家利益和公共利益的公共工程项目进行审计；
    （七）对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支进行审计；
    （八）对接受国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计；
    （九）对地方各级党委和政府、纪检监察机关、审判机关、检察机关、中央和地方各级党政工作部门、事业组织、人民团体等单位的主要负责人，以及国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）的主要负责人，在任职期间履行经济责任的情况进行审计；
    （十）对地方各级党委和政府主要负责人，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作的部门（单位）主要负责人，在任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的情况进行审计；
    （十一）指导和监督依法属于审计机关审计监督对象的内部审计工作；
    （十二）核查社会审计机构对依法属于审计监督对象的单位出具的相关审计报告。

2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上发表重要讲话，明确指出审计是党和国家监督体系的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化、健全党和国家监督体系的高度，对加强审计工作、完善审计制度、改革审计管理体制等作出了重大部署。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确提出要更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。党的十九大报告将改革审计管理体制作为“健全党和国家监督体系”的重要内容。
    审计机关成立30多年来，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。特别是党的十八大以来，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。
    进入新时代，审计机关要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

党的十九届三中全会提出，要完善坚持党的全面领导的制度，建立健全党对重大工作的领导体制机制，加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措，目的是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平担任中央审计委员会主任。
    中央审计委员会的主要职责是，研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等。中央审计委员会办公室设在审计署。2018年5月23日，中央审计委员会第一次会议召开，会议审议通过《中央审计委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》等文件。

按照不同的标准和角度，国家审计可划分为多种类型。例如，按审计实施地点分类，可以分为现场审计、送达审计等；按审计目标分类，可以分为财务报表审计、合规性审计和绩效审计等。
    审计实践中，国家审计业务类型主要包括政策落实跟踪审计、财政审计、金融审计、企业审计、政府投资项目审计、民生审计、资源环境审计、经济责任审计和涉外审计等。

一是持续强化政策措施落实情况跟踪审计，推动重大决策部署在金融领域落地生根，推动货币信贷政策有效传导，不断提高金融体系服务实体经济的能力，全力推动深化金融改革。
    二是持续加大对金融风险和隐患的揭示力度，推动打好防范风险攻坚战。保持并继续强化风险意识，更好地揭示风险、分析风险进而防范风险，稳妥有序地防范和化解风险。
    三是持续推动惩腐治乱，揭示和打击金融领域各类乱象和违规违法活动。对新形态的活动，加强分析研判，避免苗头性问题发展成普遍性问题。
    四是继续推进金融审计创新。认真探索完善金融审计组织模式、技术方法，大力推进大数据分析技术在金融审计中的运用，更好地整合金融审计资源，挖掘潜力。增强理论研究，以金融审计理论和业务的创新带动金融审计实践的创新。

首先，与金融监管按照不同领域分别进行监管相比，金融审计的综合性较强，更便于实现跨业穿透和对风险的综合研判；其次，金融审计具有对金融监管开展再监督的性质，不仅审计金融机构的财务收支、业务经营活动等，还会对金融管理部门履行监管职责的情况进行监督；第三，金融审计独立性较强。审计机关对金融机构的监督职责，是依据《宪法》规定独立行使的监督权，与金融机构没有管理与被管理的关系，因而更具独立性。

金融审计的对象主要是金融管理部门、国有及国有资本占控股地位或主导地位的各类金融机构及其领导人员。随着审计实践的发展和审计监督的需要，金融审计的对象在必要时从机构扩展到了金融市场。根据相关法律法规的规定，金融审计的主要内容包括：金融监管部门和金融机构落实国家重大政策措施的情况；金融管理部门财务收支、预算执行、决算草案等情况；国有及国有资本占控股地位或主导地位的各类金融机构的资产、负债、损益情况（包括境外资产的投资、运营和管理情况）；上述相关机构领导人员履行经济责任的情况等。

金融审计是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对中央银行及其他金融监管机构、国有或国有资本占控股地位或主导地位的金融机构的财务收支以及资产、负债、损益的真实、合法、效益情况，贯彻落实重大政策措施的情况以及上述单位领导人员履行经济责任情况等进行的审计监督。金融审计通过对金融监管部门、金融市场、金融机构开展全方位、多层次审计监督，密切关注各项金融活动、各个金融市场和各类金融风险，促进守住不发生系统性金融风险的底线，揭示阻碍金融发展的体制机制障碍，增强金融服务实体经济的能力，推动金融监管体制改革，推动金融反腐，从而实现维护安全、防范风险、推动改革、促进发展的目标。

民生审计是指审计机关以维护国家和社会安定和谐为目标，依法对与人民群众利益最为密切的民生资金、项目和政策进行的审计监督。民生审计的目标是促进深化改革、保障和改善基本民生、维护人民利益，确保政策要求、预算安排、资金拨付和民生项目落地生根、不断完善和发挥实效，推动提高民生保障水平。民生审计的对象主要是各级政府中参与扶贫、“三农”、就业、社会保障、科技、文化、教育、医疗、救灾等民生政策制定与执行、资金和项目管理的行政主管部门或单位，主要包括：发展改革、财政、社会保障、住房和城乡建设、交通、环境保护、教育、卫生、扶贫、农业、水利等部门，以及从事项目施工、建设、监理的企业和事业单位。

政府投资项目审计的主要对象是：政府投资、以政府投资为主的建设项目以及其他关系到国家利益和公共利益的重大公共工程项目。具体包括：政府投资和以政府投资为主的建设项目、全部和主要使用政府部门管理或受政府委托管理的公共资金的项目、政府与社会资本合作的项目、国有和国有资本占控股地位或主导地位的企业（含金融机构）投资的项目、其他关系到国家利益和公共利益的重大公共工程项目。
    政府投资项目审计的主要内容有：政策目标和政策措施贯彻落实情况、投资决策、工程项目建设程序、工程项目建设财务、招标投标、工程质量管理、材料设备管理、建设用地和征地拆迁、生态环境保护、工程结算、公共工程绩效等。

政府投资项目审计是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和竣工决算情况实施的审计，对关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程实施的跟踪审计，对其他政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目实施的审计。
    政府投资项目审计是审计机关的法定职责之一。加强对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督，促进相关单位履职尽责、促进项目顺利完成、促进提高投资绩效是审计机关的重要职责。政府投资项目审计是国家对固定资产投资活动实施监督的有效手段，是国家审计监督的重要内容。开展政府投资项目审计，对重大投资项目开展跟踪审计，对国有资产重大投资决策及投资绩效情况进行审计，是实现审计全覆盖的必然要求。

财政审计的对象主要是参与国家财政收支管理及有关经济活动的各级政府和相关部门、各级财政的预算单位和其他管理分配使用财政资金的单位，主要包括：（1）管理分配使用财政资金的本级政府及其组成部门、直属机构，下级政府和其他有关部门、单位。（2）负责征收财政收入的税务、海关和其他有关部门、单位。（3）其他取得财政资金的单位和项目等。
     审计机关依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金，以及相关经济活动进行全面审计，主要内容包括：（1）财政预算执行及决算草案审计。对各级政府预算执行及决算草案进行审计，主要监督检查预决算的真实、合法和效益情况，以及财税政策执行、政府预算体系建设、重点专项资金管理使用、财政体制运行、政府债务管理等情况，促进加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。（2）部门预算执行及决算草案审计。对各级党政工作部门、事业单位、人民团体等的部门预算执行和决算草案进行审计，主要监督检查部门预决算的真实、合法和效益情况，重点关注贯彻中央八项规定及实施细则精神、“三公”经费和会议费支出等情况，促进严格预算约束，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。（3）税收审计。对海关、税务系统收入征管情况进行审计，主要监督检查依法征收、税制改革推进，以及结构调整、科技创新、大众创业、环境保护等方面税收优惠政策落实情况及效果，推动清费立税，完善税收体系，促进建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。